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Governo central registra déficit de R$ 35,1 bilhões em 2021
O déficit de 2021 atingiu 0,4% do PIB, retomando a tendência de queda vigente entre 2016 e 2019. Ademais, o dado superou por muito as expectativas de diversos agentes: a LDO para o ano, ajustada por algumas compensações posteriores, impunha uma meta de déficit de R$ 331,6 bilhões, ao passo que o Prisma Fiscal projetava, em janeiro do último ano, um déficit de R$ 221,9 bilhões para 2021. Dessa forma, ainda que os próximos anos devam seguir trazendo desafios para o orçamento do governo, os dados de 2021 apontam para cenário fiscal mais otimista em relação ao anteriormente esperado
No Tesouro Nacional, houve superávit de R$ 224,3 bilhões. Esse dado se compara ao déficit de R$ 552,4 bilhões no ano anterior, refletindo, principalmente, a redução das despesas associadas à pandemia. A previdência social (RGPS), por sua vez, foi deficitária em R$ 262,2 bilhões; embora inferior em 11,7% em termos reais em relação a 2020, o resultado negativo ainda é bastante expressivo. Apesar de a tendência para o indicador ter melhorado com a reforma de 2019, a mudança demográfica estrutural no Brasil ainda constituirá um ponto de atenção para as contas públicas nos próximos anos. Por sua vez, o regime próprio (RPPS) segue apresentando maior estabilidade e tendência de melhora com os aumentos recentes de contribuição, levando o déficit a convergir de R$ 108,5 bilhões no final de 2020 a R$ 99 bilhões em 2021.
Receita administrada apresentou crescimento real de 22,9% em 2021
A elevação da arrecadação foi disseminada entre as principais linhas. Conforme esperado, a alta mais relevante veio do imposto sobre o lucro das firmas, que apresentou recolhimento atípico de R$ 40,0 bilhões e cresceu cerca de 48,0% em relação ao ano anterior. Outras linhas, como o PIS/PASEP e o COFINS, também mostraram crescimento real de dois dígitos, refletindo a recuperação observada no PIB. Chama a atenção, no entanto, a queda real da arrecadação com o IPI (exceto vinculado à importação) na margem, que se associa ao desempenho recente mais fraco da indústria.
As receitas não administradas cresceram 54,4% em 2021. Em particular, os dividendos das estatais aumentaram de R$ 7,5 bilhões em 2020 para R$ 44,9 bilhões no último ano, a preços constantes. As principais contribuições vieram do BNDES e da Petrobrás, cujos pagamentos aumentaram em R$
14,0 bilhões e R$ 19,8 bilhões, respectivamente. As receitas com exploração de recursos naturais
aumentaram em 53,5% na comparação interanual, o que resulta da recuperação do preço do petróleo
ao longo do ano.
A elevação expressiva da receita nominal não deve se repetir nesse ano. Em primeiro lugar, é esperada alguma normalização das arrecadações atípicas observadas em 2021, especialmente associadas ao IRPJ e à CSLL. Ademais, no último ano, a receita administrada cresceu aproximadamente o dobro da atividade, com ambos em termos nominais; nos próximos anos, a expectativa é que essa razão convirja para mais
perto do nível unitário. O próprio PIB nominal também deve mostrar desaceleração em 2022, especialmente com o crescimento real baixo esperado para o ano. Por fim, a maior estabilidade do petróleo também contribuirá para limitar as altas das receitas não administradas.
Excluindo gastos com a Covid-19, as despesas do governo registraram o menor valor no período de vigência do teto de gastos
Sob essa ótica, os gastos totais recuaram de R$ 1,614 trilhão em 2017 para R$ 1,57 trilhão em Essa queda pode, ainda, ser decomposta entre os principais grupos. De forma geral, o ajuste fiscal foi mais significativo nas despesas com pessoal, com a menor frequência de reajustes; na rubrica de outras despesas obrigatórias, com redução dos subsídios; e nas despesas discricionárias, variável tipicamente
usada para ajuste do orçamento. Por sua vez, o pagamento de benefícios previdenciários teve alta importante nos últimos anos, em termos reais.
Os gastos efetivos associados à pandemia totalizaram R$ 121,4 bilhões em 2021. Cerca de metade desse número decorre do pagamento do Auxílio Emergencial, ao passo que outra fração relevante corresponde às despesas associadas ao Ministério da Saúde. O gasto efetivo, por sua vez, defasou de forma importante a previsão de R$ 150,2 bilhões para o ano, sendo que R$ 15,7 bilhões foram inscritos como restos a pagar para o exercício de 2022. No âmbito das regras fiscais, as despesas sujeitas ao teto de gastos totalizaram R$ 1,458 trilhão. Esse número corresponde a 98,1% do limite constitucional, evidenciando a importância da regra para o resultado fiscal corrente.
A regra de ouro, por sua vez, após período de descumprimento, apresentou suficiência de cerca de R$ 120,0 bilhões no último ano. Essa melhora também se associa ao crescimento extraordinário das arrecadações, que reduz a necessidade de emissão de dívida para arcar com as despesas correntes.
Setor público consolidado atingiu superávit primário de R$ 64,7 bilhões em 2021
Resultado equivalente a 0,75% do PIB foi o primeiro superávit desde 2013, quando atingiu 1,71% do PIB. Além do déficit abaixo do esperado no governo central, contribuiu também o forte dado positivo de 1,13% do PIB para governos regionais, enquanto o resultado agregado das estatais se situou próximo do equilíbrio.
Por outro lado, as despesas com juros avançaram para R$ 448,4 bilhões no último ano. Leitura equivale a 5,17% do PIB, aproximadamente 1,0 p.p. acima do observado em 2020. Dessa forma, o déficit nominal alcançou R$ 383,7 bilhões, ou 4,42% do PIB. Esse número, embora também seja o melhor desde 2013, ainda é bastante alto na comparação ao crescimento potencial do PIB, o que mantém a preocupação acerca da evolução dos indicadores de dívida ao longo dos próximos anos, especialmente à luz da piora recente das condições financeiras.
Principais métricas de dívida confirmam a queda ao longo do ano Contrapondo as estimativas pessimistas no início do ano, a dívida bruta (DBGG) fechou o ano em 80,3% do PIB. A queda de 8,3 p.p. em relação ao ano anterior pode ser decomposta entre os principais determinantes. No lado positivo, o
crescimento nominal do PIB e o superávit primário contribuíram com reduções de 12,3 p.p. e 2,1 p.p., respectivamente. Já no negativo, a incorporação de juros nominais e a depreciação cambial contribuíram com altas de 5,8 p.p. e 0,4 p.p., respectivamente.
Algumas conclusões importantes podem ser tiradas a partir da decomposição da DBGG. Em primeiro lugar, o elevado impacto do crescimento do PIB nominal deixa claro a relevância da inflação para a queda da dívida. Não obstante, o crescimento real da atividade e das receitas administradas, somado à contenção em diversas linhas de despesa, também mostra que o ajuste fiscal em curso não é puramente monetário. Por fim, a elevada participação da despesa com juros na variação da dívida aponta para um importante desafio econômico nos próximos anos: reaver a credibilidade do setor público e possibilitar uma melhora das condições financeiras que permita uma contenção do avanço dos juros e do déficit
nominal para patamar compatível com a estabilidade da dívida.
Em 2022, Tesouro deve favorecer a colocação de títulos de taxa flutuante e alongamento da dívida
Ao longo de 2021, as perspectivas para a dívida mobiliária apresentaram alguma melhora. Em particular, o crescimento extraordinário das receitas tributárias, em conjunto do recebimento de R$ 116,0 bilhões associados à desvinculação de fundos, permitiu a rolagem confortável da dívida, ainda que a um custo crescente. Com isso, a necessidade líquida de financiamento, que se projetava em R$ 1,674 trilhão no início do ano, atingiu R$ 1,417 trilhão, permitindo que a reserva de liquidez alcançasse o patamar de R$ 1,186 trilhão e conferindo algum grau de liberdade para as emissões em 2022. Segundo o Tesouro Nacional, contando as emissões de janeiro, o caixa da instituição já é suficiente para financiar a totalidade dos vencimentos ao longo desse ano.
Para 2022, o Plano Anual de Financiamento (PAF) aponta para mudanças na composição e no prazo dos títulos da dívida mobiliária. Com isso, a participação de prefixados, hoje em 28,9% do total, deverá cair para um nível médio de 26%, enquanto a fração de papéis com taxa flutuante deve evoluir de 36,8% para 40%, ao longo do ano. Ademais, embora a composição de títulos vincendo em 12 meses, de 21,0%, se encontre no nível considerado ótimo, a nova estratégia do Tesouro prescreve uma colocação maior de títulos mais longos, com o prazo médio convergindo do nível atual de 3,8 anos para 4,0 anos. Vale citar que essas prescrições dependerão, em larga medida, da necessidade efetiva de recursos e da evolução
da estrutura a termo de juros ao longo do ano, de forma que o Tesouro buscará minimizar o custo da
dívida de forma intertemporal e limitar o impacto da Selic em alta no avanço do déficit nominal do governo.